美國空氣固定源排污許可證的啟示
我國環(huán)境政策多數(shù)是針對(duì)固定源排放控制的，存在多部門管理職能交叉、執(zhí)法和守法成本高昂、環(huán)境管理模式低效等問題。學(xué)習(xí)國外成熟經(jīng)驗(yàn)和做法，探索適合我國國情的環(huán)境管理模式是當(dāng)前亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題。
由于水點(diǎn)源排放控制采取排污許可證制度取得成功，美國將空氣固定源排污許可證制度寫入《清潔空氣法1990年修正案》，并于1991年正式在全美范圍內(nèi)執(zhí)行。20多年來，美國固定源污染排放控制取得很大成效，空氣質(zhì)量得到顯著改善。以二氧化硫?yàn)槔?012年二氧化硫全國總排放量較1990年下降了76%，環(huán)境空氣中的二氧化硫1小時(shí)濃度均值較1980年下降了72%。
美國排污許可證分為建設(shè)許可證和運(yùn)行許可證等類型。運(yùn)行許可證制度是1990年建立起來，主要針對(duì)固定源污染排放的核心政策手段，其實(shí)質(zhì)是包含固定源污染控制的所有要求而形成的一份單獨(dú)的﹑綜合的﹑易于遵守和監(jiān)督的許可證。運(yùn)行許可證制度的建立對(duì)美國空氣污染管理發(fā)揮了巨大作用。
固定源達(dá)到污染物排放標(biāo)準(zhǔn)是直接行動(dòng)目標(biāo)
美國《清潔空氣法》中定義的固定源，是指任何排放或可能排放任何空氣污染物的建筑物、結(jié)構(gòu)、設(shè)施或裝備，主要包括火電廠、加油站、住宅等。由于運(yùn)行許可證制度被證明對(duì)小型固定源不具有成本有效性，在該制度框架下，主要政策對(duì)象是實(shí)際排放量或潛在排放量達(dá)到或超過某一排放閾值的大型固定源。如對(duì)于常規(guī)污染物而言，單一污染物年排放量大于或等于100噸/年的固定源即被認(rèn)為是受控污染源。此外，政策對(duì)象還包括受控酸雨固定源、受新污染源執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和國家危險(xiǎn)空氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)管制的固定源、受新污染源審查許可制度管制的固定源以及美國環(huán)保局規(guī)定的其他固定源。
在《國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》的指導(dǎo)下，美國環(huán)保局針對(duì)空氣固定源制定了一系列以環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)為最終目標(biāo)的固定源污染防治政策，如州實(shí)施計(jì)劃、防止重大惡化許可證制度、新污染源審查許可證制度以及運(yùn)行許可證制度等。
盡管運(yùn)行許可證制度的建立和實(shí)施是為了使區(qū)域空氣質(zhì)量達(dá)到國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，但國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)并不直接適用于排污企業(yè)。企業(yè)不會(huì)因?yàn)樗趨^(qū)域空氣質(zhì)量沒有達(dá)標(biāo)而受到處罰，真正約束排污企業(yè)的是州或美國環(huán)保局通過頒布排污許可證而對(duì)該污染源制定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。因此，對(duì)于運(yùn)行許可證制度而言，固定源達(dá)到污染物排放標(biāo)準(zhǔn)是直接行動(dòng)目標(biāo)。
排放標(biāo)準(zhǔn)除包括固定源排放濃度、排放量（比濃度控制更嚴(yán)的控制，控制設(shè)施的高效運(yùn)行率）等數(shù)值標(biāo)準(zhǔn)外，還包括涉及到污染源運(yùn)營，尤其是環(huán)保設(shè)備的運(yùn)行和保養(yǎng)等操作要求的運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)。在美國，排放標(biāo)準(zhǔn)的制定并不是整齊劃一的，而是遵循個(gè)案分析原則對(duì)不同固定源的技術(shù)經(jīng)濟(jì)水平進(jìn)行考察，結(jié)合美國環(huán)保局公布的控制技術(shù)清單和本州的空氣質(zhì)量控制目標(biāo)，制定具有針對(duì)性的排放標(biāo)準(zhǔn)，以體現(xiàn)公平性和邊際成本有效的原則。美國固定源的排放標(biāo)準(zhǔn)在很大程度上是基于技術(shù)的排放標(biāo)準(zhǔn)。一般情況下，可將美國污染物排放標(biāo)準(zhǔn)分為3類：
一是新源績效標(biāo)準(zhǔn)。新源是指確切時(shí)間之后建設(shè)的源，該標(biāo)準(zhǔn)是聯(lián)邦最低標(biāo)準(zhǔn)，所有污染源必須執(zhí)行。該標(biāo)準(zhǔn)也相當(dāng)于排放標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)導(dǎo)則，一般是按照原料或燃料等投入（如燃煤的熱量）或產(chǎn)品來確定排放限值（如每千克產(chǎn)品產(chǎn)量允許的污染物排放量等）。該標(biāo)準(zhǔn)下還可以繼續(xù)細(xì)化為：最佳可得控制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，適用于在防止重大惡化區(qū)域內(nèi)新源，主要是指在考慮到能耗、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)成本等影響因素下可以獲得的能達(dá)到最大減排量的技術(shù)；最低可達(dá)排放率，在任何州實(shí)施計(jì)劃中所規(guī)定的最嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)，或在實(shí)踐中所能達(dá)到的最嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)，是《清潔空氣法》框架下最為嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)然也適用于新源。
二是合理可得控制技術(shù)。相對(duì)于最佳可得控制技術(shù)而言，該標(biāo)準(zhǔn)更多地考慮技術(shù)和經(jīng)濟(jì)成本，排放要求比最佳可得控制技術(shù)較為寬松，適用于未達(dá)標(biāo)地區(qū)的已有污染源，是運(yùn)行許可證制度主要采用的排放標(biāo)準(zhǔn)。
三是最大可得控制技術(shù)。主要適用于危險(xiǎn)空氣污染物。通常情況下，最大可得控制技術(shù)所能實(shí)現(xiàn)的排放水平不能低于現(xiàn)有污染源中排放控制效果最優(yōu)的前12%的平均排放水平。
監(jiān)測(cè)、記錄、報(bào)告要求是許可證制度實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的關(guān)鍵所在
美國是聯(lián)邦制國家，州政府擁有較為完整的權(quán)利。在過去很長一段時(shí)間內(nèi)，美國的環(huán)境保護(hù)一直被認(rèn)為是州和地方政府的權(quán)利和義務(wù)；而聯(lián)邦政府只提供技術(shù)和財(cái)政方面的支持。然而，空氣污染明顯的跨區(qū)域外部性使得州和地方政府主導(dǎo)的管理模式未能取得較好的管理效果。于是，美國國會(huì)在1970年頒布《清潔空氣法1970修正案》的同時(shí)成立了美國環(huán)保局，開始統(tǒng)一行使全國空氣污染管理的監(jiān)管職責(zé)。盡管運(yùn)行許可證制度仍然遵照“州政府獨(dú)立實(shí)施”的原則，但美國環(huán)保局擁有最高的授權(quán)和監(jiān)督的權(quán)力與責(zé)任。
監(jiān)測(cè)、記錄和報(bào)告機(jī)制是美國空氣運(yùn)行許可證制度的實(shí)施關(guān)鍵，目的在于提高排污企業(yè)守法行為的可控性，保證許可證相關(guān)條款尤其是排放標(biāo)準(zhǔn)的有效執(zhí)行，為政府核查提供可靠依據(jù)。
所謂監(jiān)測(cè)，是指為證明污染源排放是否符合排放限制或排放標(biāo)準(zhǔn)而采用的常規(guī)數(shù)據(jù)收集方法?！肚鍧嵖諝夥ā返?14條明確規(guī)定，受控排污企業(yè)有對(duì)本企業(yè)內(nèi)所有污染源的排污行為及受影響區(qū)域內(nèi)的環(huán)境空氣質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)測(cè)的義務(wù)。為控制監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量，提高監(jiān)測(cè)結(jié)果的可比性和科學(xué)性，美國環(huán)保局對(duì)監(jiān)測(cè)儀器的選擇、安裝、維護(hù)和審核進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，并對(duì)監(jiān)測(cè)方法進(jìn)行了明確說明。所有排污企業(yè)必須按照美國環(huán)保局的相關(guān)規(guī)定實(shí)施監(jiān)測(cè)，否則所獲監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)及分析結(jié)果將不被認(rèn)可。
《美國聯(lián)邦法規(guī)》對(duì)運(yùn)行許可證制度中污染源確保守法的監(jiān)測(cè)進(jìn)行了詳細(xì)說明，包括監(jiān)測(cè)應(yīng)用條件、監(jiān)測(cè)方案設(shè)計(jì)原則、監(jiān)測(cè)信息上報(bào)要求、監(jiān)測(cè)方法質(zhì)量控制等。其中，監(jiān)測(cè)方案的設(shè)計(jì)遵循“三不同”原則，即對(duì)于不同污染源、不同排污單元和不同污染物設(shè)計(jì)不同的監(jiān)測(cè)方案。在運(yùn)行許可證制度諸多受控污染源中，除受酸雨控制政策管制的及部分特別固定的固定源必須安裝連續(xù)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)外，其他固定源可選擇性安裝或進(jìn)行定期監(jiān)測(cè)。但選擇進(jìn)行定期監(jiān)測(cè)的固定源所采用的監(jiān)測(cè)方法及所制定的監(jiān)測(cè)方案，必須證明其所獲得的數(shù)據(jù)科學(xué)可靠。
監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)及其分析結(jié)果是判定污染源排污行為是否合法的直接證據(jù)。在實(shí)際監(jiān)測(cè)過程中，由于各種人為或客觀原因，常會(huì)出現(xiàn)異常監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的情況。美國環(huán)保局對(duì)異常監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的處理進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。當(dāng)出現(xiàn)異常監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)時(shí)，污染源所有者或運(yùn)營者必須采用缺失數(shù)據(jù)處理方法對(duì)異常監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)進(jìn)行補(bǔ)充。或使用污染源輔助監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)進(jìn)行替代；或調(diào)整受控污染源煙氣排放路徑，采用可正常運(yùn)行的監(jiān)測(cè)設(shè)備進(jìn)行監(jiān)測(cè)。如果采取后兩種方法，污染源所有者或運(yùn)營者無需對(duì)缺失數(shù)據(jù)進(jìn)行補(bǔ)充處理。
當(dāng)需要對(duì)異常監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)進(jìn)行補(bǔ)充時(shí)，美國環(huán)保局制定了一套詳細(xì)的缺失數(shù)據(jù)處理方法。如對(duì)于二氧化硫、二氧化碳、氧氣、汞等污染物而言，當(dāng)在污染物濃度監(jiān)測(cè)的初始監(jiān)測(cè)時(shí)段（監(jiān)測(cè)開始的前720個(gè)小時(shí)）內(nèi)出現(xiàn)缺失數(shù)據(jù)時(shí)，如果缺失濃度小時(shí)均值前1小時(shí)數(shù)據(jù)有效，該缺失濃度小時(shí)均值取缺失前、后濃度小時(shí)均值的算術(shù)平均；如果缺失濃度小時(shí)均值前一小時(shí)數(shù)據(jù)無效，該缺失濃度小時(shí)均值取合理濃度范圍內(nèi)的極大值。而在初始監(jiān)測(cè)時(shí)段以后出現(xiàn)的缺失數(shù)據(jù)，則需要通過計(jì)算數(shù)據(jù)有效性，根據(jù)不同的數(shù)據(jù)有效性和缺失小時(shí)數(shù)采用不同的補(bǔ)充處理方法。如當(dāng)數(shù)據(jù)有效性低于80%時(shí)，無論缺失小時(shí)數(shù)為多少，二氧化硫的濃度值都應(yīng)根據(jù)該污染源使用的含硫量最高的燃料最大含硫量及其最小生熱量計(jì)算，即以二氧化硫最大可能濃度極值替代該缺失濃度。
記錄的目的不僅在于為企業(yè)證明其守法提供依據(jù)，還在于為政府管理部門實(shí)施許可證核查、判斷企業(yè)排污行為是否合法提供依據(jù)。美國聯(lián)邦法規(guī)《守法保證監(jiān)測(cè)條例》中定義的數(shù)據(jù)是指所有監(jiān)測(cè)手段或方法的過程及結(jié)果，包括儀器監(jiān)測(cè)和非儀器監(jiān)測(cè)的結(jié)果、排放計(jì)算結(jié)果、人工采樣步驟、數(shù)據(jù)記錄步驟，及其他形式的信息收集步驟。由此可見，運(yùn)行許可證制度中的記錄對(duì)象不僅僅是監(jiān)測(cè)結(jié)果，監(jiān)測(cè)的過程信息同樣是記錄的重要內(nèi)容。
具體而言，監(jiān)測(cè)過程信息和結(jié)果信息包括：采樣或測(cè)試的時(shí)間、地點(diǎn)，采樣或測(cè)試過程的操作條件及獲取的原始數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)分析日期，數(shù)據(jù)分析公司，數(shù)據(jù)分析技術(shù)或方法，數(shù)據(jù)分析結(jié)果。此外，受控污染源主要設(shè)備的開停機(jī)、校準(zhǔn)、維修、維護(hù)的時(shí)間、次數(shù)、原因，監(jiān)測(cè)設(shè)備（尤其是連續(xù)監(jiān)測(cè)設(shè)備）的運(yùn)行狀況以及所有設(shè)備異常運(yùn)行狀況，尤其是未按許可證要求運(yùn)行的異常情況等信息都必須記錄在案?！肚鍧嵖諝夥ā愤€要求所有監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)及相關(guān)信息必須保留至少5年，以備定期報(bào)告或?qū)彶樗谩?/p>
運(yùn)行許可證制度要求的報(bào)告類型包括常規(guī)報(bào)告和特殊情況報(bào)告兩類。其中，常規(guī)報(bào)告包括監(jiān)測(cè)記錄報(bào)告和污染源守法證明報(bào)告兩類。在守法證明報(bào)告中，持證企業(yè)主要須說明許可證文本中規(guī)定的所有排放標(biāo)準(zhǔn)的達(dá)標(biāo)情況，并說明為確保達(dá)標(biāo)所采用的監(jiān)測(cè)方法或測(cè)試手段。常規(guī)報(bào)告要求至少每6個(gè)月上報(bào)一次；而特殊情況報(bào)告須及時(shí)提交。所謂及時(shí)，是相對(duì)特殊情況如異常事故發(fā)生的時(shí)間和嚴(yán)重程度而定，在特殊情況報(bào)告中必須詳細(xì)說明事故發(fā)生原因、事故過程以及持證企業(yè)對(duì)其采取的改正措施等內(nèi)容。
由于許可證是具備操作性的法律文件，所以，美國的運(yùn)行許可證文本通常長達(dá)幾十甚至上百頁，內(nèi)容涵蓋了持證企業(yè)須滿足的污染源排放管理要求、政府核查規(guī)范要求以及公眾參與等多個(gè)方面?！睹绹?lián)邦法規(guī)》規(guī)定，許可證文本必須包含以下7項(xiàng)基本內(nèi)容：許可證最低要求、聯(lián)邦執(zhí)法要求、守法要求、一般性許可證條款、臨時(shí)污染源條款、許可保護(hù)條款以及緊急情況條款。
對(duì)我國固定源排放控制政策的啟示
結(jié)合美國空氣固定源運(yùn)行許可證制度的實(shí)施，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)以構(gòu)建空氣固定源“一證式專業(yè)化管理模式”為目標(biāo)，將我國現(xiàn)有的松散冗雜、成本較高、效果有限的固定源監(jiān)管政策系統(tǒng)地整合起來，降低管理成本，提高管理效率，在促進(jìn)固定源連續(xù)達(dá)標(biāo)排放的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)固定源污染排放的規(guī)范化管理。為此，筆者提出如下建議：
首先，加快實(shí)施排污許可證制度?？諝夤潭ㄔ醇?、連續(xù)、量大的污染排放特點(diǎn)，從根本上要求連續(xù)達(dá)標(biāo)排放。因此，固定源的排放管理需要借助一項(xiàng)具有較強(qiáng)確定性和操作性的政策手段。排污許可證制度滿足這樣的條件。
其次，通過排污許可證制度整合現(xiàn)有的管理制度，形成系統(tǒng)的固定源“一證式”管理模式。
美國固定源排污許可證包括了固定源所在企業(yè)的所有污染物、所有污染源，包括面源等的全部管理內(nèi)容，實(shí)行排污許可證有利于促進(jìn)我國環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法的規(guī)范化、提高環(huán)境行政管理效率。排污許可證制度不是新增一項(xiàng)制度，而是通過整合和改進(jìn)現(xiàn)有的制度，形成一套綜合和易于執(zhí)行的固定源排放控制制度。已有的政策中多數(shù)可以經(jīng)過修改和完善并入排污許可證制度中。
我國已經(jīng)建立了固定源排放標(biāo)準(zhǔn)體系和點(diǎn)源排放標(biāo)準(zhǔn)體系，覆蓋了所有主要行業(yè)，這是實(shí)施排污許可證制度的基礎(chǔ)。通過實(shí)施排污許可證制度，獲取足夠的排放信息，反過來會(huì)極大地促進(jìn)排放標(biāo)準(zhǔn)或者是基于技術(shù)的排放標(biāo)準(zhǔn)的完善。點(diǎn)源監(jiān)測(cè)管理水平的不斷提高，也是實(shí)施點(diǎn)源排污許可證制度的基礎(chǔ)。
第三，分批實(shí)施排污許可證。條例和各項(xiàng)導(dǎo)則出臺(tái)前，確定各地區(qū)分行業(yè)、分規(guī)模、分生產(chǎn)工藝制程的試點(diǎn)名單，根據(jù)試點(diǎn)排污許可證管理實(shí)際情況，為制定各類導(dǎo)則提供數(shù)據(jù)、管理等方面的支持。條例和各項(xiàng)導(dǎo)則出臺(tái)后，根據(jù)各地環(huán)境空氣質(zhì)量、固定源規(guī)模及數(shù)量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，確定各地固定源分批次實(shí)施目錄并公告。例如，第一批為控制PM2.5的重點(diǎn)源，排放量占比較大的燃煤火電廠、鋼鐵廠、水泥廠等；第二批為重點(diǎn)地區(qū)的大型固定源，如京津冀、長三角和珠三角地區(qū)的化工企業(yè)等。
作者：宋國君 作者單位：中國人民大學(xué)環(huán)境政策與環(huán)境規(guī)劃研究所
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